Разделы Кодекса неизменно содержат нормы финансового характера (dispositions financieres), которые в России принято называть «экономическим механизмом охраны окружающей среды». Но все эти нормы, устанавливая наиболее принципиальные положения по реализации принципа «загрязнитель платит», носят отсылочный характер.
Можно разделить эти нормы на 2 группы. Первая группа -это нормы, аналогичные российской системе платы за негативное воздействие на окружающую среду. Так, книга I в разделе V содержит единственную главу «Общие ставки платы (таксы) на загрязняющую деятельность» (статьи L.151-1 и L. 151-2). Во Франции система взимания этой платы получила название TGAP (от сокращения французских слов «taxe generale sur les activites polluantes»). В этой главе конкретные размеры ставок не установлены, а включенные сюда условия освобождения от их уплаты и иные условия применения ежегодно пересматриваются при принятии бюджета на очередной финансовый год.
Вторая группа норм финансового характера представляет собой не имеющий аналога в России и поэтому представляющий особый интерес институт так называемых финансовых гарантий, связанный с институтом экологической ответственности за причиненный вред.
Так, в книгу V «Предупреждение загрязнений, рисков и вреда» (раздел I) включена глава VI «Финансовые положения», согласно статье L.516-1 которой «приведение в действие (после первоначального разрешения и после разрешения изменения) установок, определенных декретом Государственного Совета и представляющих значительные риски загрязнения или несчастного случая, а также карьеров и установок хранения (складирования) отходов, сопровождается учреждением финансовых гарантий». Они «призваны обеспечивать в соответствии с природой опасностей или неудобств каждой категории установки наблюдение за территорией и сохранение их в безопасности, вероятные вмешательства при несчастном случае до или после закрытия, а также ремонтно-восстановительные работы после закрытия».
Законом N 2003-699 от 30 июля 2003 года <*> в эту главу была включена новая статья L.516-2, согласно которой префектам приданы контрольные полномочия в этой сфере. Так, «для установок, относящихся к категории, указанной в статье L.516-1, пользователь обязан информировать префекта в случае существенного изменения своих производственных мощностей, указанных в статье L.512-1. Если он констатирует, что производственные мощности не способны соответствовать обязанностям статьи L.512-1, префект может обязать учреждение или ревизию финансовых гарантий».
В той же книге V в разделе V еще одна глава II «Финансовые гарантии», согласно которой «для сооружений или установок, представляющих риски, вероятные финансовые последствия которых с очевидностью непропорциональны по отношению к стоимости капиталовложений, орган власти, ответственный за выдачу разрешения на их эксплуатацию, может установить необходимость учреждения финансовых гарантий. Декреты Государственного Совета определяют категории таких сооружений, правила установления суммы, подлежащей гарантии, размер которой должен соответствовать предположительным последствиям при осуществлении риска, а также условия использования данной суммы» (статья L.552-1).
Реализует все эти принципиальные, но достаточно рамочные нормы принятый Госсоветом и подписанный премьер-министром Декрет N 77-1133 от 21 сентября 1977 года о применении Закона N 76-663 от 19 июля 1976 года относительно классов установок для защиты окружающей среды (с последними изменениями, внесенными Декретом N 96-18 от 5 января 1996 года) <*>. Согласно ему решение префекта должно быть принято в срок до 3 месяцев (ст. 23.2). Финансовые гарантии следуют из письменного обязательства, выданного лицу кредитным учреждением, страховой организацией, а для установок хранения (складирования) отходов — гарантийным фондом, управляемым Агентством окружающей среды и использования энергии.
Пользователь передает префекту документ, свидетельствующий об учреждении финансовых гарантий, его форма установлена совместным постановлением министра экономики и министра экологии. Принятое префектом постановление фиксирует сумму финансовых гарантий и условия актуализации этой суммы. Учитывая, что гарантии носят срочный характер, они должны быть возобновлены по крайней мере за 3 месяца до истечения их срока (ст. 23.3).
Префект за счет сумм финансовых гарантий принимает необходимые меры как в случае бездействия пользователя, так и в случае его ликвидации (ст. 23.4).
Фактически в этой системе финансовых гарантий речь идет об обязательном в силу указания в законе страховании на случай возможного причинения вреда. Однако, как видно, такое страхование ответственности осуществляется не только через страховые организации, но и через систему кредитных учреждений (прежде всего банков), а также через специально созданный гарантийный фонд.
В России, как известно, подобные нормы предлагается включить в закон «Об экологическом страховании», проект которого уже не один год находится в разработке и до сих пор не принят.
Надо сказать, что во Франции институт «финансовых гарантий» появился даже раньше, чем на общеевропейском уровне. Но теперь он закреплен и на уровне законодательного акта Европейского Союза. Речь идет о готовившейся более 10 лет и принятой лишь в прошлом году Директиве N 2004/35/ЕС Европейского Парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в связи с предупреждением и восстановлением ущерба окружающей среде <*>. Ее цель состоит в том, чтобы «установить структуру экологической ответственности, основанной на принципе «загрязнитель платит», предотвращать и восстанавливать нанесенный окружающей среде ущерб» (ст. 1).
Статья 14 Директивы содержит положения о финансовой безопасности (financial security), согласно которым «государства — члены ЕС должны предпринять меры по поощрению развития рыночных инструментов обеспечения финансовой безопасности операторов, включая финансовые механизмы в случае их неплатежеспособности, с целью предоставления возможности операторам использовать различные финансовые гарантии, покрывающие их обязанности, следующие из этой Директивы».
Что это за обязанности операторов (по российской терминологии — организаций), которые связаны с необходимостью обеспечения их финансовыми гарантиями? Директива делит их на 2 группы.
Первая группа — это предупредительные действия (preventive action) (ст. 5):
а) когда ущерб окружающей среде еще не наступил, но есть неизбежная угроза наступления ущерба, оператор должен без всякой задержки предпринять все необходимые предупредительные (превентивные) меры (п. 1);
б) в любом случае всякий раз, когда неизбежная угроза причинения ущерба окружающей среде не устранена, несмотря на предупредительные меры, предпринятые оператором, операторы должны сообщать компетентным органам обо всех уместных аспектах ситуации и как можно скорее (п. 2);
в) компетентные органы могут в любое время (п. 3):
— потребовать, чтобы оператор обеспечил их информацией о любой неизбежной угрозе причинения ущерба окружающей среде или о подозреваемых случаях такой неизбежной угрозы;
— потребовать, чтобы оператор предпринял все необходимые предупредительные меры;
— направить оператору инструкции для надлежащего выполнения необходимых предупредительных мер; или
— непосредственно предпринять необходимые предупредительные меры.
Вторая группа обязанностей — это так называемые восстановительные действия (remedial action) (ст. 6). Когда ущерб окружающей среде наступил, оператор без всякой задержки должен сообщить компетентным органам обо всех уместных аспектах ситуации и предпринять (п. 1):
— все возможные шаги по немедленному контролю, сдерживанию распространения, удалению или иному управлению загрязнителями и/или любыми другими факторами причинения ущерба с целью ограничения или предотвращения дальнейшего ущерба окружающей среде и неблагоприятных последствий для человеческого здоровья и
— необходимые восстановительные меры согласно статье 7.
Главное, что согласно статье 8(1) все затраты по надлежащему выполнению предупредительных и восстановительных действий несут операторы (!). Правда, этот принцип не является абсолютным. Так, оператор не должен нести такие затраты, если он сможет доказать, что ущерб окружающей среде или неизбежная угроза такого ущерба были вызваны третьим лицом и наступили несмотря на то, что соответствующие меры по обеспечению безопасности были своевременно им предприняты (ст. 8(3)).
Заметим, что государствам — членам Европейского Союза (а их теперь, как известно, уже 25) еще предстоит до 30 апреля 2007 года принять акты, реализующие в полном объеме эту директиву. Тем самым Россия и Европа будут идти в одном направлении обновления экологического законодательства, решая схожие задачи, направленные главным образом на предупреждение возможных экологических рисков.
В заключение обратим внимание на то, что нормы Экологического кодекса и декретов, изданных на его основе, получили во Франции подкрепление в виде норм конституционного характера: 1 марта с.г. Президент Французской Республики подписал Конституционный закон N 2005-205 о Хартии окружающей среды <*>, в которую включены такие принципиальные нормы:
— «на условиях, определенных законом, каждое лицо обязано предотвращать ущерб, который оно способно нанести окружающей среде, а если ущерб не был предотвращен — ограничивать его последствия» (ст. 3);
— «на условиях, определенных законом, каждое лицо должно содействовать возмещению вреда, который оно причиняет окружающей среде» (ст. 4).
В условиях отсутствия в российском законодательстве таких норм и рассмотренного выше института «финансовых гарантий», подобного европейскому, реализация закрепленного у нас в Законе «Об охране окружающей среды» принципа «загрязнитель платит» и принципа неотвратимости мер экологической ответственности остается неполной, что недопустимо. По нашему мнению, этот существенный пробел должен быть устранен путем включения соответствующих норм «прямого действия» в федеральное законодательство (упомянутый технический регламент или готовящийся экологический кодекс). Последнее к тому же будет способствовать гармонизации российских требований с европейскими.
Выдержки из статьи «Экологический кодекс Франции и нормы финансового характера, обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами» (Хохлявин С.А.)
(«Экологическое право», 2005, N 3)
Посмотрите также:Куда сдать на утилизацию отходы, технику и другие вещи в Вашем городе
